I dati pubblici sono un’arma a doppio taglio? Le performance degli enti locali e il caso OpenCivitas

In letteratura vi è però carenza di studi empirici: spesso i lavori si interessano a esperimenti sul campo più che a programmi su larga scala. Per questo motivo alcuni studiosi, di cui alcuni lavorano all’interno dello Spoke 2 del progetto Grins, hanno studiato OpenCivitas, un programma di divulgazione basato su piattaforma web, dei dati utili alle amministrazioni locali del nostro paese. Dal 2014, questa piattaforma web viene aggiornata periodicamente e riporta dati su spesa e servizi erogati dai comuni italiani, oltre che un indicatore generale che misura l’efficienza in una scala da 1 a 10. 

Tuttavia questo programma non è stato implementato per i comuni nelle regioni a statuto speciale. Proprio su questa caratteristica si basa la strategia empirica seguita dai ricercatori per identificare l’effetto della divulgazione dei dati pubblici sulla spesa e l’efficienza delle amministrazioni locali. Servendosi di un approccio Difference in Differences, i ricercatori hanno studiato l’effetto della divulgazione dei dati attraverso OpenCivitas sul livello di spesa e l’efficienza comparando i comuni situati vicino ai confini tra le regioni a statuto speciale, che non rientrano quindi in Opencivitas. 

Per farlo i ricercatori hanno costruito un dataset che prende in considerazioni il periodo 2010-2018, in modo tale da poter confrontare la situazione prima dell’introduzione di Open Civitas. Due sono le variabili su cui si sono concentrati. In primo luogo la frazione di rifiuti raccolti che viene differenziata. Questa voce è particolarmente rilevante nella spesa dei comuni, pesando in media per il 50 per cento della spesa totale, con punte più alte per quel che riguarda i comuni più piccoli. La seconda variabile presa in considerazione riguarda invece la spesa corrente, calcolata grazie ai dati di Aida PA, e uniformata per i comuni nelle regioni a statuto speciale e quelle a statuto ordinario. L’analisi si è poi concentrata sui comuni confinanti con Trentino Alto-Adige e Friuli Venezia Giulia: per ragioni geografiche non era possibile infatti farlo con le regioni insulari mentre per quel che riguarda la Valle d’Aosta non si raggiungeva un numero sufficiente di comuni. 

Che cosa ha evidenziato questa ricerca? In primo luogo, sembra esserci una differenza tra i sindaci lombardi e quelli veneti. I sindaci veneti reagiscono alla pubblicazione dei dati riducendo la spesa corrente di 42 euro per abitante, corrispondente a una riduzione del 6 per cento del totale. Quelli lombardi, al contrario, riducono sia la spesa corrente di 152 euro per abitante, una riduzione del 18 per cento, ma anche aumentando la quota di raccolta differenziata che aumenta di 9.8 punti percentuali. 

Al fine di comprendere più a fondo la differenza delle reazioni tra i sindaci delle due regioni, i ricercatori hanno evidenziato come, già da prima della pubblicazione dei dati di Opencivitas, i comuni veneti presentavano un’ottima performance per quel che riguarda la raccolta differenziata, risultato la regione più performante. Al contrario la Lombardia era al di sotto degli standard nazionali. Suggeriscono quindi gli autori che una possibile interpretazione di questa differenza risiede proprio nella preoccupazione, da parte degli amministratori locali lombardi, di apparire meno efficienti rispetto a quelli veneti. 

Ulteriori analisi hanno evidenziato che la risposta alla divulgazione dei dati degli amministratori locali è piuttosto immediata. Infatti, in un primo momento la piattaforma presentava solamente i dati sul livello di spesa, mentre in un secondo momento sono stati caricati i dati riguardanti i servizi offerti. Sfruttando questo sfasamento temporale, i ricercatori hanno notato che il miglioramento nella quota di raccolta differenziata è diventato significativo solo dopo che l’indicatore è stato pubblicato sulla piattaforma. 

Ispirati dalla teoria economica, i ricercatori hanno poi rivolto l’attenzione ai meccanismi di competizione che incentiverebbe la pubblicazione dei dati sui comuni con performance non eccellenti. In base infatti ai modelli, ci si aspetta che i comuni al di sotto della media regionale o nazionale cerchino di portarsi in linea con questa, facendo uno sforzo maggiore riguardo gli indicatori su cui sono carenti. Stimando un modello aumentato rispetto a quello originale, i ricercatori hanno notato eterogeneità rispetto alle due variabili prese in considerazione. Riguardo alla spesa, dove si prende in considerazione solo il Veneto in quanto i comuni lombardi sono al di sopra della spesa media pro capite, si nota un effetto di competizione dopo l’introduzione della piattaforma OpenCivitas. Diversa invece la situazione riguardo la raccolta differenziata, dove invece è la Lombardia ad aver aumentato la quota di raccolta differenziata, mentre in Veneto i comuni al di sotto della media nazionale hanno addirittura peggiorato la performance.

I dati svolgono un ruolo cruciale nella trasparenza delle amministrazioni locali e nel valutare la loro efficienza. I risultati dello studio suggeriscono proprio che i comuni interessati dalla divulgazione dei dati hanno mostrato miglioramenti rispetto a quelli nelle aree a statuto speciale. Inoltre, emergono alcune evidenze per quel che riguarda la competizione innescata dalla diffusione dei dati. La divulgazione dei dati, come abbiamo visto, porta a un maggior sforzo da parte degli amministratori locali al di sotto della media per migliorare i servizi e l’efficienza. Tuttavia, la divulgazione può essere un’arma a doppio taglio. Gli amministratori locali, infatti, potrebbero reagire in modo strategico, concentrandosi solo sul miglioramento degli indicatori resi pubblici a scapito di altri aspetti della gestione.

Lo studio evidenzia infatti che i sindaci dei comuni italiani, dopo l'introduzione della piattaforma OpenCivitas, si sono concentrati sul miglioramento degli indicatori di spesa pubblicati online, trascurando altri aspetti della fornitura dei servizi. 

Questo comportamento è emerso in modo evidente quando, nel 2016, sono stati aggiunti ad OpenCivitas i dati sulla raccolta differenziata. Solo allora i sindaci hanno iniziato a migliorare le loro performance in questo ambito, dimostrando che in precedenza si erano concentrati solo sugli indicatori di spesa resi visibili dalla piattaforma.

In un’altra sezione dello studio gli autori comparano tra di loro i sindaci delle regioni a statuto ordinario, per analizzare le differenze nelle loro reazioni nel breve periodo. Utilizzando gli accessi online alla piattaforma da parte dei sindaci come misura di attenzione alla pubblicazione dei dati, lo studio mostra le potenziali criticità di una pubblicazione parziale dei dati. Infatti, a seguito della iniziale pubblicazione dei soli dati di spesa, la risposta immediata dei sindaci è stata sì il taglio la spesa, ma a scapito del livello dei servizi; questo ha portato ad un abbassamento generale degli indicatori di performance.